城市規(guī)劃編制辦法
第一章 總則第一條 為使城市規(guī)劃的編制規(guī)范化城鄉(xiāng)規(guī)劃編制對(duì)策研究，提高城市規(guī)劃的科學(xué)性，根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。第二條 按國家行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)編制城市規(guī)劃，必須遵守本辦法。第三條 編制城市規(guī)劃一般分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段。根據(jù)實(shí)際需要，在編制總體規(guī)劃前可以編制城市總體規(guī)劃綱要城鄉(xiāng)規(guī)劃編制對(duì)策研究；大、中城市可以在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制分區(qū)規(guī)劃。第四條 設(shè)市城市的總體規(guī)劃由市人民政府負(fù)責(zé)組織編制。分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃由市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)組織編制。需要編制城市總體規(guī)劃綱要的，由市人民政府負(fù)責(zé)組織編制。
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縣（自治縣、旗）人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由縣（自治縣、旗）人民政府負(fù)責(zé)組織編制。詳細(xì)規(guī)劃由縣（自治縣、旗）人民政府城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)組織編制。
其城鄉(xiāng)規(guī)劃編制對(duì)策研究他建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，由鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織編制。第五條 承擔(dān)編制城市規(guī)劃任務(wù)的單位，應(yīng)當(dāng)符合國家關(guān)于規(guī)劃設(shè)計(jì)資格的規(guī)定。第六條 編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循《中華人民共和國城市規(guī)劃法》確定的各項(xiàng)規(guī)劃原則，符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，并積極采用先進(jìn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)方法和技術(shù)手段。第七條 編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對(duì)城市的國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、自然環(huán)境、城市建設(shè)的歷史和現(xiàn)狀等情況進(jìn)行深入調(diào)查研究，取得準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料。
城市人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門提供編制城市規(guī)劃所需要的基礎(chǔ)資料。第八條 在編制城市規(guī)劃的各個(gè)階段，都應(yīng)當(dāng)運(yùn)用城市設(shè)計(jì)的方法，綜合考慮自然環(huán)境、人文因素和居民生產(chǎn)、生活的需要，對(duì)城市空間環(huán)境作出統(tǒng)一規(guī)劃，提高城市的環(huán)境質(zhì)量、生活質(zhì)量和城市景觀的藝術(shù)水平。第九條 編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)進(jìn)行多方案比較和經(jīng)濟(jì)技術(shù)論證，并廣泛征求有關(guān)部門和當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?。第十條 編制城市規(guī)劃采用的勘察、測(cè)量圖件和資料必須符合城市規(guī)劃勘察主管部門的有關(guān)規(guī)定和質(zhì)量要求。第二章 總體規(guī)劃的編制第十一條 城市總體規(guī)劃綱要的主要任務(wù)是：研究確定城市總體規(guī)劃的重大原則，并作為編制城市總體規(guī)劃的依據(jù)。第十二條 城市總體規(guī)劃綱要應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：
（一）論證城市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展條件，原則確定規(guī)劃期內(nèi)城市發(fā)展目標(biāo)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制對(duì)策研究；
（二）論證城市在區(qū)域發(fā)展中的地位，原則確定市（縣）域城鎮(zhèn)體系的結(jié)構(gòu)與布局；
（三）原則確定城市性質(zhì)、規(guī)模、總體布局，選擇城市發(fā)展用地，提出城市規(guī)劃區(qū)范圍的初步意見；
（四）研究確定城市能源、交通、供水等城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)的重大原則問題，以及實(shí)施城市規(guī)劃的重要措施。第十三條 城市總體規(guī)劃綱要的成果包括文字說明和必要的示意性圖紙。第十四條 城市總體規(guī)劃的主要任務(wù)是：綜合研究和確定城市性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展形態(tài)，統(tǒng)籌安排城市各項(xiàng)建設(shè)用地，合理配置城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，處理好遠(yuǎn)期發(fā)展與近期建設(shè)的關(guān)系，指導(dǎo)城市合理發(fā)展。第十五條 城市總體規(guī)劃的期限一般為二十年，同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)城市遠(yuǎn)景發(fā)展作出輪廓性的規(guī)劃安排。近期建設(shè)規(guī)劃是總體規(guī)劃的一個(gè)組織部分，應(yīng)當(dāng)對(duì)城市近期的發(fā)展布局和主要建設(shè)項(xiàng)目作出安排。近期建設(shè)規(guī)劃期限一般為五年。
建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃的期限可以為十年至二十年，近期建設(shè)規(guī)劃可以為三年至五年。第十六條 城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：
（一）設(shè)市城市應(yīng)當(dāng)編制市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，縣（自治縣、旗）人民政府所在地的鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)編制縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。市域和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的內(nèi)容包括：分析區(qū)域發(fā)展條件和制約因素，提出區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，確定資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)配置和保護(hù)生態(tài)環(huán)境、歷史文化遺產(chǎn)的綜合目標(biāo)；預(yù)測(cè)區(qū)域城鎮(zhèn)化水平，調(diào)整現(xiàn)有城鎮(zhèn)體系的規(guī)模結(jié)構(gòu)、職能分工和空間布局，確定重點(diǎn)發(fā)展的城鎮(zhèn)；原則確定區(qū)域交通、通訊、能源、供水、排水、防洪等設(shè)施的布局；提出實(shí)施規(guī)劃的措施和有關(guān)技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策的建議；
（二）確定城市性質(zhì)和發(fā)展方向，劃定城市規(guī)劃區(qū)范圍；
（三）提出規(guī)劃期內(nèi)城市人口及用地發(fā)展規(guī)模確定城市建設(shè)與發(fā)展用地的空間布局、功能分區(qū)，以及市中心、區(qū)中心位置；
（四）確定城市對(duì)外交通系統(tǒng)的布局以及車站、鐵路樞紐、港口、機(jī)場(chǎng)等主要交通設(shè)施的規(guī)模、位置，確定城市主、次干道系統(tǒng)的走向、斷面、主要交叉口形式，確定主要廣場(chǎng)、停車場(chǎng)的位置、容量；
（五）綜合協(xié)調(diào)并確定城市供水、排水、防洪、供電、通訊、燃?xì)狻⒐?、消防、環(huán)衛(wèi)等設(shè)施的發(fā)展目標(biāo)和總體布局；
（六）確定城市河湖水系的治理目標(biāo)和總體布局，分配沿海、沿江岸線；
（七）確定城市園林綠地系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)及總體布局；
（八）確定城市環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，提出防治污染措施；
（九）根據(jù)城市防災(zāi)要求，提出人防建設(shè)、抗震防災(zāi)規(guī)劃目標(biāo)和總體布局；
（十）確定需要保護(hù)的風(fēng)景名勝、文物古跡、傳統(tǒng)街區(qū)，劃定保護(hù)和控制范圍，提出保護(hù)措施，歷史文化名城要編制專門的保護(hù)規(guī)劃；
（十一）確定舊區(qū)改建、用地調(diào)整的原則、方法和步驟，提出改善舊城區(qū)生產(chǎn)、生活環(huán)境的要求和措施；
（十二）綜合協(xié)調(diào)市區(qū)與近郊區(qū)村莊、集鎮(zhèn)的各項(xiàng)建設(shè)，統(tǒng)籌安排近郊區(qū)村莊、集鎮(zhèn)的居住用地、公共服務(wù)設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和菜地、園地、牧草地、副食品基地，劃定需要保留和控制的綠色空間；
（十三）進(jìn)行綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，提出規(guī)劃實(shí)施步驟、措施和方法的建議；
（十四）編制近期建設(shè)規(guī)劃，確定近期建設(shè)目標(biāo)、內(nèi)容和實(shí)施部署。
建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容可以根據(jù)其規(guī)模和實(shí)際需要適當(dāng)簡化。
城市規(guī)劃編制辦法(2005)
第一章 總則第一條 為了規(guī)范城市規(guī)劃編制工作，提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法。第二條 按國家行政建制設(shè)立的市，組織編制城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵守本辦法。第三條 城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。第四條 編制城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為基本目標(biāo)，堅(jiān)持五個(gè)統(tǒng)籌，堅(jiān)持中國特色的城鎮(zhèn)化道路，堅(jiān)持節(jié)約和集約利用資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)人文資源，尊重歷史文化，堅(jiān)持因地制宜確定城市發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略，促進(jìn)城市全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。第五條 編制城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)考慮人民群眾需要，改善人居環(huán)境，方便群眾生活，充分關(guān)注中低收入人群，扶助弱勢(shì)群體，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全。第六條 編制城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的原則。第七條 城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段。大、中城市根據(jù)需要，可以依法在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上組織編制分區(qū)規(guī)劃。
城市詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。第八條 國務(wù)院建設(shè)主管部門組織編制的全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和省、自治區(qū)人民政府組織編制的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃編制的依據(jù)。第九條 編制城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，采用符合國家有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)資料。第十條 承擔(dān)城市規(guī)劃編制的單位，應(yīng)當(dāng)取得城市規(guī)劃編制資質(zhì)證書，并在資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)從事城市規(guī)劃編制工作。第二章 城市規(guī)劃編制組織第十一條 城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市總體規(guī)劃和城市分區(qū)規(guī)劃。具體工作由城市人民政府建設(shè)主管部門（城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門）承擔(dān)。
城市人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市總體規(guī)劃，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃，組織制定近期建設(shè)規(guī)劃。
控制性詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府建設(shè)主管部門（城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門）依據(jù)已經(jīng)批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃或者城市分區(qū)規(guī)劃組織編制。
修建性詳細(xì)規(guī)劃可以由有關(guān)單位依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃及建設(shè)主管部門（城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門）提出的規(guī)劃條件，委托城市規(guī)劃編制單位編制。第十二條 城市人民政府提出編制城市總體規(guī)劃前，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行城市總體規(guī)劃以及各專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的支撐能力和建設(shè)條件做出評(píng)價(jià)；針對(duì)存在問題和出現(xiàn)的新情況，從土地、水、能源和環(huán)境等城市長期的發(fā)展保障出發(fā)，依據(jù)全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，著眼區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，對(duì)城市的定位、發(fā)展目標(biāo)、城市功能和空間布局等戰(zhàn)略問題進(jìn)行前瞻性研究，作為城市總體規(guī)劃編制的工作基礎(chǔ)。第十三條 城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)按照以下程序組織編制：
（一）按照本辦法第十二條規(guī)定組織前期研究，在此基礎(chǔ)上，按規(guī)定提出進(jìn)行編制工作的報(bào)告，經(jīng)同意后方可組織編制。其中，組織編制直轄市、省會(huì)城市、國務(wù)院指定市的城市總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院建設(shè)主管部門提出報(bào)告；組織編制其城鄉(xiāng)規(guī)劃編制對(duì)策研究他市的城市總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)建設(shè)主管部門提出報(bào)告。
（二）組織編制城市總體規(guī)劃綱要，按規(guī)定提請(qǐng)審查。其中，組織編制直轄市、省會(huì)城市、國務(wù)院指定市的城市總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)國務(wù)院建設(shè)主管部門組織審查；組織編制其城鄉(xiāng)規(guī)劃編制對(duì)策研究他市的城市總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)省、自治區(qū)建設(shè)主管部門組織審查。
（三）依據(jù)國務(wù)院建設(shè)主管部門或者省、自治區(qū)建設(shè)主管部門提出的審查意見，組織編制城市總體規(guī)劃成果，按法定程序報(bào)請(qǐng)審查和批準(zhǔn)。第十四條 在城市總體規(guī)劃的編制中，對(duì)于涉及資源與環(huán)境保護(hù)、區(qū)域統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城市發(fā)展目標(biāo)與空間布局、城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等重大專題，應(yīng)當(dāng)在城市人民政府組織下，由相關(guān)領(lǐng)域的專家領(lǐng)銜進(jìn)行研究。第十五條 在城市總體規(guī)劃的編制中，應(yīng)當(dāng)在城市人民政府組織下，充分吸取政府有關(guān)部門和軍事機(jī)關(guān)的意見。
對(duì)于政府有關(guān)部門和軍事機(jī)關(guān)提出意見的采納結(jié)果，應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃報(bào)送審批材料的專題組成部分。
組織編制城市詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)充分聽取政府有關(guān)部門的意見，保證有關(guān)專業(yè)規(guī)劃的空間落實(shí)。第十六條 在城市總體規(guī)劃報(bào)送審批前，城市人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取有效措施，充分征求社會(huì)公眾的意見。
在城市詳細(xì)規(guī)劃的編制中，應(yīng)當(dāng)采取公示、征詢等方式，充分聽取規(guī)劃涉及的單位、公眾的意見。對(duì)有關(guān)意見采納結(jié)果應(yīng)當(dāng)公布。
如何協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃，城市規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)規(guī)劃
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃(以下簡稱“兩規(guī)”)的協(xié)調(diào)問題是近年來引起規(guī)劃學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議的熱點(diǎn)問題之一。目前城鄉(xiāng)規(guī)劃編制對(duì)策研究，國內(nèi)大多城市已編制完成城鄉(xiāng)規(guī)劃編制對(duì)策研究了上世紀(jì)80年代以來的第三輪城市總體規(guī)劃，與此同時(shí)，第三輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作也正在有序推進(jìn)。在“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策指導(dǎo)下，新一輪土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃仍需進(jìn)一步協(xié)調(diào)和銜接，以更為有效保護(hù)和合理利用土地資源，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
一、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的矛盾與問題
（一）城市建設(shè)用地規(guī)模、范圍的確定上存在較大差異
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃最核心的矛盾就在于城市建設(shè)用地規(guī)模的確定上。土地利用總體規(guī)劃的總體指導(dǎo)思想是嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，切實(shí)保護(hù)耕地，特別強(qiáng)調(diào)建設(shè)占用耕地占一補(bǔ)一，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。盡管上一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施10多年來，各地普遍出現(xiàn)了預(yù)支規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)占用耕地指標(biāo)的現(xiàn)象，但嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施還是導(dǎo)致了各地確定的城市建設(shè)用地規(guī)模偏小。與此迥異，城市規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模是在國家規(guī)定的人均用地指標(biāo)范圍內(nèi)，結(jié)合人口增長和城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要來確定的。其中，部分地區(qū)的城市規(guī)劃受長官意志影響，在確定城市建設(shè)用地規(guī)模時(shí)有貪大求洋的現(xiàn)象。這兩種截然不同的指導(dǎo)思想加之在用地分類標(biāo)準(zhǔn)、城市人口核算方法等的不一致直接導(dǎo)致“兩規(guī)”確定的城市建設(shè)用地規(guī)模有較大差異。同時(shí)，受建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)的限制、規(guī)劃時(shí)限差異、部門之間利益沖突等因素限制，城市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)建設(shè)用地控制圖反映的城市建設(shè)用地范圍與城市規(guī)劃中所確定的發(fā)展范圍也不盡一致，土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍往往小于城市規(guī)劃所確定的城市建設(shè)用地范圍。
（二）規(guī)劃實(shí)踐中具體操作上有時(shí)難以協(xié)調(diào)
“兩規(guī)”在工作實(shí)踐中也往往存在難以協(xié)調(diào)的問題，例如在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段，建設(shè)項(xiàng)目選址意見書和建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告兩者缺一不可，分別由城市規(guī)劃主管部門和土地規(guī)劃主管部門具體操辦。實(shí)際中，可能會(huì)出現(xiàn)一方同意選址、另一方不同意用地預(yù)審的情況，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目不能立項(xiàng)。另外，有時(shí)土地行政主管部門在建設(shè)單位未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的情況下，就為其辦理了土地使用權(quán)屬證明；或未經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意，單方修改土地有償出讓合同中的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。以上情況在規(guī)劃、土地行政主管部門分別設(shè)置的城市比較普遍。
二、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間沖突的根源
（一）“兩規(guī)”的規(guī)劃編制行政主管部門、工作思路與方法不同
當(dāng)前，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制對(duì)策研究我國許多城市由國土資源部門管理土地利用總體規(guī)劃，建設(shè)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)城市規(guī)劃。雖然國務(wù)院對(duì)兩個(gè)部門的職責(zé)作了明確分工，但在實(shí)際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個(gè)部門從各自的利益出發(fā)，在用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規(guī)劃出現(xiàn)相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況。
在工作思路上，土地利用總體規(guī)劃的編制強(qiáng)調(diào)土地，尤其是耕地的保護(hù)，耕地占用和保護(hù)指標(biāo)的分配采取自上而下層層下達(dá)的方式，不得突破，帶有很強(qiáng)的計(jì)劃性。城市總體規(guī)劃則側(cè)重城市的建設(shè)和發(fā)展，規(guī)劃編制一般從各行業(yè)用地需求的角度進(jìn)行各種土地利用的時(shí)空安排。同時(shí)，在規(guī)劃編制方法上，“兩規(guī)”采用的用地分類標(biāo)準(zhǔn)、人口統(tǒng)計(jì)口徑等數(shù)據(jù)指標(biāo)存在嚴(yán)重分歧，最終結(jié)果往往造成兩種規(guī)劃在建設(shè)用地指標(biāo)等方面相互不一致的情況，一般是土地利用總體規(guī)劃的分配計(jì)劃指標(biāo)要比城市總體規(guī)劃的需求預(yù)測(cè)指標(biāo)偏小。
（二）兩大規(guī)劃的目的、內(nèi)容不同
土地利用總體規(guī)劃是國土規(guī)劃的組成部分，是國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的需要以及土地本身的適宜性，對(duì)土地資源的開發(fā)、利用、整理、復(fù)墾、保護(hù)等在時(shí)間空間上所作的總體安排。城市規(guī)劃，包括城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，比國土規(guī)劃低一個(gè)層次，是城市建設(shè)的具體規(guī)劃。從規(guī)劃的內(nèi)容上看，土地利用總體規(guī)劃是國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中對(duì)土地利用進(jìn)行綜合考慮的專業(yè)規(guī)劃，包括進(jìn)行土地資源與土地利用現(xiàn)狀分析、進(jìn)行土地需求預(yù)測(cè)、確定土地利用的目標(biāo)和方針、進(jìn)行土地利用分區(qū)、編制規(guī)劃方案和實(shí)施規(guī)劃措施。城市總體規(guī)劃是綜合考慮城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以規(guī)劃范圍內(nèi)土地資源為載體，對(duì)空間布局進(jìn)行綜合考慮和全面安排。
（三）上一級(jí)規(guī)劃功能缺位
上一級(jí)規(guī)劃功能缺位是“兩規(guī)”不協(xié)調(diào)宏觀層面上的深層次原因。上一級(jí)規(guī)劃功能缺位具體指我國規(guī)劃體系中區(qū)域規(guī)劃或國土規(guī)劃功能缺位和上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃功能缺位。盡管我國多部法律法規(guī)中都明確要求“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接”，但至于關(guān)于兩規(guī)如何協(xié)調(diào)、如何銜接，所有法律均未加說明。這就給實(shí)際工作中如何進(jìn)行兩規(guī)協(xié)調(diào)帶來難度。
三、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間協(xié)調(diào)的基本對(duì)策
（一）建立“兩規(guī)”編制協(xié)調(diào)機(jī)制
“兩規(guī)”所涉及的部門較多，規(guī)劃得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要方面就是部門之間的協(xié)調(diào)，必須改變部門觀念，加強(qiáng)部門間的溝通與合作，建議規(guī)劃編制和修編過程中成立規(guī)劃編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)兩大規(guī)劃的編制組織協(xié)調(diào)工作，土地利用規(guī)劃在編制過程中應(yīng)充分吸收和聽取城建部門的建議和意見，使城建部門的意愿在土地利用總體規(guī)劃中得到一定的體現(xiàn)，可以避免原來兩個(gè)部門分頭編制而出現(xiàn)的片面強(qiáng)調(diào)某一方面的情況。另外，還要從有利于城市發(fā)展和城市土地管理的角度出發(fā)，對(duì)“兩規(guī)”中的人口規(guī)模、城市用地規(guī)模、人均建設(shè)用地、城鎮(zhèn)用地分類的標(biāo)準(zhǔn)和用地的內(nèi)涵等重新進(jìn)行界定和統(tǒng)一，規(guī)劃基期、期限等問題也在全國范圍內(nèi)爭(zhēng)取盡快統(tǒng)一。
（二）完善“兩規(guī)”實(shí)施管理機(jī)制
完善的規(guī)劃法是規(guī)劃得以運(yùn)行的有力保障，是規(guī)劃思想和規(guī)劃地位的最高體現(xiàn)，是規(guī)劃編制和規(guī)劃管理的依據(jù)，是對(duì)規(guī)劃運(yùn)作系統(tǒng)的法律化。因此，在法律層面上將“兩規(guī)”協(xié)調(diào)問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定成為當(dāng)務(wù)之急。建議對(duì)《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》等法律法規(guī)中涉及“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的規(guī)定進(jìn)一步明晰，以增強(qiáng)規(guī)劃權(quán)威性、便于具體操作執(zhí)行。其中，應(yīng)該明確“兩規(guī)”的實(shí)施反饋與調(diào)控管理，在實(shí)施管理中，要充分利用高科技技術(shù)，例如“3S”技術(shù)，輔助規(guī)劃管理、決策、設(shè)計(jì)和監(jiān)督等工作。
（三）完善上端規(guī)劃功能
要搞好“兩規(guī)”協(xié)調(diào)，必須充分發(fā)揮上一級(jí)規(guī)劃對(duì)下一級(jí)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)功能和作用。一是開展區(qū)域規(guī)劃和土地規(guī)劃，協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與土地資源合理配置之間關(guān)系。再就是“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的焦點(diǎn)——建設(shè)用地指標(biāo)的處理應(yīng)該在上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)才有可能加以協(xié)調(diào)。
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