城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求？

第一，上位規(guī)劃體現(xiàn)了上級(jí)政府的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展要求。按照一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)的政府層級(jí)管理體制，上位規(guī)劃代表了上一級(jí)政府對(duì)空間資源配置和管理的要求。因此，下位規(guī)劃不得違背這些原則和要求，并要將上位規(guī)劃確定的規(guī)劃指導(dǎo)思想、城鎮(zhèn)發(fā)展方針和空間政策貫徹落實(shí)到本層次規(guī)劃的具體內(nèi)容中。

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第二，上位規(guī)劃代表了區(qū)域整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、區(qū)域化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，單個(gè)城市將在更大范圍內(nèi)受相關(guān)城市和區(qū)域發(fā)展的影響和制約。上位規(guī)劃從區(qū)域整體出發(fā)，編制內(nèi)容體現(xiàn)了整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，下位規(guī)劃不得違背上位規(guī)劃確定的保護(hù)原則和規(guī)模控制，要落實(shí)實(shí)行空間管制的區(qū)域，進(jìn)一步深化和細(xì)化保護(hù)要求和保護(hù)措施。

第三，上位規(guī)劃有助于協(xié)調(diào)和解決城鄉(xiāng)之間的矛盾和問(wèn)題。上位規(guī)劃全局性、綜合性、戰(zhàn)略性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性更強(qiáng)，更加重視城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)有序發(fā)展和整體競(jìng)爭(zhēng)力的提高；在整體發(fā)展的同時(shí)更強(qiáng)調(diào)資源和環(huán)境保護(hù)，限制單個(gè)城市進(jìn)行不利于區(qū)域整體的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。上位規(guī)劃從區(qū)域視野出發(fā)，制定各城鎮(zhèn)必須遵守的發(fā)展建設(shè)行動(dòng)準(zhǔn)則，有利于減少下位規(guī)劃在資源分配和布局上的矛盾和沖突，有利于解決單個(gè)城市解決不了、解決不好的問(wèn)題。

按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，要合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)，屬于全國(guó)性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務(wù)，由中央管理。屬于各地行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理。按照上述要求，在下一層次規(guī)劃不得違背上一層次規(guī)劃的原則下，還應(yīng)注意明確各級(jí)政府在組織編制和審批城鄉(xiāng)規(guī)劃、實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的權(quán)力和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)清晰的一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)。中央政府，省級(jí)政府，市、縣政府依法行使各自的規(guī)劃管理事權(quán)。上級(jí)政府應(yīng)將規(guī)劃的重點(diǎn)放在關(guān)系整個(gè)行政地域發(fā)展的戰(zhàn)略性、全局性的內(nèi)容上，通過(guò)規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)地方資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施布局的約束和引導(dǎo)。在同級(jí)行政單元內(nèi)，要明確局部規(guī)劃不得違背總體規(guī)劃的原則。在近年的城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)際工作中，個(gè)別城市在制定近期建設(shè)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，突破城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模和范圍，不符合城市總體規(guī)劃要求的近期建設(shè)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃指導(dǎo)開(kāi)發(fā)和建設(shè)，導(dǎo)致城市發(fā)展建設(shè)無(wú)序進(jìn)行，亂占濫用土地，嚴(yán)重?fù)p害了城市規(guī)劃的依法行政。因此，法律規(guī)定下位規(guī)劃必須符合上位規(guī)劃的要求，是保證城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)?quán)威性、嚴(yán)肅性，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政，保證城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)科學(xué)有序進(jìn)行的

土地管理法與城鄉(xiāng)規(guī)劃法相矛盾的地方

兩個(gè)都是國(guó)務(wù)院下城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和現(xiàn)實(shí)有沖突的行政法規(guī)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和現(xiàn)實(shí)有沖突，一般來(lái)說(shuō)不會(huì)矛盾。真正矛盾的是下面執(zhí)行起來(lái)會(huì)有業(yè)務(wù)交叉，產(chǎn)生矛盾。

中國(guó)城市規(guī)劃的發(fā)展

一、探尋城市規(guī)劃的本質(zhì)屬性

（一）規(guī)劃“好”城市是根本目標(biāo)

規(guī)劃就是對(duì)規(guī)劃對(duì)象未來(lái)一段時(shí)間的設(shè)想和安排，目標(biāo)顯然是為了讓規(guī)劃對(duì)象變得更好。同理，城市規(guī)劃的目標(biāo)是為了規(guī)劃建設(shè)好城市。然而，對(duì)于什么是好城市一直缺乏統(tǒng)一完善的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。目前，“一線城市”、“花園城市”、“健康城市”、“智慧城市”等各種城市概念都有具體的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)大多是從若干局部對(duì)城市進(jìn)行定性或定量的評(píng)判，缺乏對(duì)城市整體的評(píng)判。當(dāng)然，要建立一個(gè)包羅萬(wàn)象的指標(biāo)體系，去對(duì)每個(gè)城市進(jìn)行評(píng)價(jià)也不太可能。

即便如此，基于樸素的感性認(rèn)識(shí)，通過(guò)不同城市的對(duì)比，仍能定性的判斷哪個(gè)城市相對(duì)更好。盡管不同的人判定和選擇受到諸多因素的限制可能不同，如：判定某個(gè)城市更好，卻選擇了另一城市工作生活，但大多數(shù)人選擇的城市一定不是一個(gè)差的城市，大多數(shù)人未選擇的城市，即便城市可能整體較好，也一定具有明顯的讓人不得不放棄的理由。

大多數(shù)人的選擇可通過(guò)“用腳投票”的方式，通過(guò)一段時(shí)期內(nèi)城市人口流入流出的數(shù)據(jù)可以得出初步的排名靠前城市的集合，分析其具有的共同特征，可以得出好城市的一般標(biāo)準(zhǔn)。一是城市作為一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，不可能做到盡善盡美，世界上沒(méi)有不存在“城市病”的城市，只是問(wèn)題有多有少、有輕有重，而較好的城市一般沒(méi)有明顯的重大短板。二是較好的城市一般都具有至少一項(xiàng)在某一區(qū)域或領(lǐng)域領(lǐng)先的方面，且仍在不斷發(fā)展完善。

上述標(biāo)準(zhǔn)可以概括為“一俊遮百丑”和“木桶效應(yīng)”，二者缺一不可。如果規(guī)劃師能夠在認(rèn)識(shí)到理性有限性的情況下，以個(gè)人或團(tuán)隊(duì)理性的閥值為限，重點(diǎn)在上述兩方面提出規(guī)劃解決方案，并保證按規(guī)劃推動(dòng)實(shí)施，在漫長(zhǎng)的城市生命周期內(nèi)，不斷累積好的發(fā)展成果，解決城市短板問(wèn)題，城市將日益趨向于理想中的好城市。

（二）可實(shí)施是規(guī)劃的根本價(jià)值

規(guī)劃因政治家的選擇而誕生發(fā)展，作為城市規(guī)劃建設(shè)的決策者，政治家對(duì)城市的發(fā)展建設(shè)起著核心作用，規(guī)劃師一般只起到專(zhuān)業(yè)參謀者的作用。城市規(guī)劃的價(jià)值在于得到充分實(shí)施，再優(yōu)秀的規(guī)劃方案得不到實(shí)施也只能是“圖上畫(huà)畫(huà)、墻上掛掛”，而城市規(guī)劃的決策執(zhí)行者是政治家。因此，城市規(guī)劃要發(fā)揮作用，離不開(kāi)政治家的支持，規(guī)劃師要懂得站在政治家的角度思考問(wèn)題，懂得政治運(yùn)行的基本規(guī)律，在堅(jiān)持公共利益優(yōu)先的價(jià)值導(dǎo)向，以及規(guī)劃專(zhuān)業(yè)理念的前提下，當(dāng)好專(zhuān)業(yè)參謀，引導(dǎo)并規(guī)范政治家不合理的短期政治沖動(dòng)，與政治家一起共謀城市發(fā)展建設(shè)，而不是站在政治家的對(duì)立面，做向權(quán)力講述所謂真理的規(guī)劃憤青或百忍成鋼、逆來(lái)順受的規(guī)劃怨婦。

政治家一般都具有清晰的施政目標(biāo)，追求簡(jiǎn)單高效，喜歡有計(jì)劃、有步驟的推動(dòng)具體工作以達(dá)成目標(biāo)?！疤飯@城市”方案正是由于符合政治家的這些要求才能夠被選中，并在若干城市中得到探索實(shí)踐，使得現(xiàn)代城市規(guī)劃得以誕生發(fā)展。中國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃同樣源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治需要，但在控規(guī)發(fā)展過(guò)程中，規(guī)劃涵蓋內(nèi)容日益增多，管理工具愈發(fā)復(fù)雜，管理效率低下，越來(lái)越偏離了政治家的要求，才催生了以“三區(qū)四線”管理為核心抓手的國(guó)土空間規(guī)劃變革。

政治家的特點(diǎn)決定了公共政策要簡(jiǎn)單可行、目標(biāo)清晰，作為公共政策的城市規(guī)劃，同樣要具有上述特征。如果將規(guī)劃布局方案視為城市規(guī)劃的主要目標(biāo)，當(dāng)前城市規(guī)劃一般均具有清晰的目標(biāo)，但都缺乏保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的簡(jiǎn)單可行的具體方案，在可實(shí)施性上存在較大不足。在這方面，發(fā)展規(guī)劃為城市規(guī)劃提供了可供學(xué)習(xí)借鑒的樣板，城市規(guī)劃可通過(guò)強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)完善實(shí)施保障措施，將規(guī)劃目標(biāo)分解為若干具體項(xiàng)目或工作，按計(jì)劃推動(dòng)實(shí)施，并在實(shí)施過(guò)程中保持跟蹤，定期評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行修正，確保規(guī)劃得到有效實(shí)施。

（三）統(tǒng)籌平衡是規(guī)劃的根本任務(wù)

城市因人類(lèi)聚集而形成，在城市發(fā)展過(guò)程中，隨著不同人群的集聚，必然會(huì)分化成多種利益集團(tuán)，城市將不得不面對(duì)為誰(shuí)而建和發(fā)展紅利如何分配的問(wèn)題。理想的分配結(jié)果是實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的均衡狀態(tài)，但現(xiàn)實(shí)生活中帕累托最優(yōu)并不存在，如何通過(guò)城市規(guī)劃使城市逐步趨向于帕累托均衡的狀態(tài)，理應(yīng)是城市規(guī)劃的根本任務(wù)。

首先，要統(tǒng)籌城市規(guī)劃中公平與效率的關(guān)系，既不能為了效率將規(guī)劃局限于專(zhuān)業(yè)精英人士的游戲，也不可能為了公平而實(shí)現(xiàn)全面的公眾參與。將民主集中制引入城市規(guī)劃是一個(gè)不錯(cuò)的選擇，可參照醫(yī)學(xué)、法律等學(xué)科，在規(guī)劃教育上按照統(tǒng)籌規(guī)劃師、行業(yè)規(guī)劃師（文教體衛(wèi)等）和社區(qū)規(guī)劃師分科，行業(yè)規(guī)劃師作為各相關(guān)行業(yè)的代理人，社區(qū)規(guī)劃師代理各社區(qū)的訴求，由統(tǒng)籌規(guī)劃師構(gòu)建類(lèi)似于倡導(dǎo)式規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制，促成各方均接受的規(guī)劃方案。

其次，要在理性與現(xiàn)實(shí)間實(shí)現(xiàn)平衡。城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，試圖用完全的理性編制城市規(guī)劃是不可能的，但理性不可或缺，不能因?yàn)槔硇杂邢薅说嚼硇詿o(wú)用論的另一極端。規(guī)劃師既要注重理性，又要承認(rèn)人理性的有限，通過(guò)合理確定規(guī)劃目標(biāo)，用有限的理性解決能夠解決的城市問(wèn)題，對(duì)于人的理性難以企及的宏觀長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題，規(guī)劃可以指明發(fā)展方向并通過(guò)制度設(shè)計(jì)，劃定城市發(fā)展的負(fù)面清單，避免城市無(wú)序發(fā)展，為市場(chǎng)預(yù)留多樣向好的廣闊發(fā)展空間。

最后，要在城市發(fā)展與公共服務(wù)和生態(tài)間取得平衡。發(fā)展是城市經(jīng)濟(jì)的基本職能，只有發(fā)展好的城市，才會(huì)為人類(lèi)帶來(lái)更好的生活，促進(jìn)人類(lèi)向城市集聚。但發(fā)展受到公共服務(wù)水平和生態(tài)承載力的限制，平衡好城市發(fā)展與公共服務(wù)、生態(tài)的關(guān)系，才能保證城市健康可持續(xù)的發(fā)展。具體到城市規(guī)劃上，就是要協(xié)調(diào)好工業(yè)、辦公和居住，與文教體衛(wèi)、道路、市政和綠地等用地之間的規(guī)模關(guān)系，既要保證規(guī)劃各類(lèi)用地規(guī)模的遠(yuǎn)期平衡，又要保證規(guī)劃實(shí)施時(shí)近期各類(lèi)用地的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

二、未來(lái)城市規(guī)劃的發(fā)展思路

（一）正向引導(dǎo)與負(fù)面清單

受到人的有限理性限制，規(guī)劃師無(wú)法做到面面俱到，需要集中力量在一些重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展有效工作。按照“好”城市的標(biāo)準(zhǔn)，城市規(guī)劃既要強(qiáng)化城市的潛在優(yōu)勢(shì)，又要避免產(chǎn)生嚴(yán)重的城市問(wèn)題。據(jù)此，城市規(guī)劃可集中力量在正向引導(dǎo)和負(fù)面清單兩方面重點(diǎn)突破。

在正向引導(dǎo)方面，城市規(guī)劃的目標(biāo)就是要逐漸累積強(qiáng)化城市優(yōu)勢(shì)?？赏ㄟ^(guò)對(duì)比、分析等方法，研判城市在某一區(qū)域、某一領(lǐng)域具有的潛在優(yōu)勢(shì)，找出競(jìng)爭(zhēng)城市和標(biāo)桿城市，合理確定規(guī)劃目標(biāo)、定位和重點(diǎn)工作，通過(guò)城市規(guī)劃有計(jì)劃的將潛在優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，提升城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力，使城市至少在某一領(lǐng)域或某一區(qū)域具有不可替代的核心優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)城市的吸引力。比如：深圳特區(qū)初期在編制規(guī)劃時(shí)，通過(guò)與香港進(jìn)行對(duì)比分析，將制造業(yè)、毗鄰香港的羅湖區(qū)作為集中力量打造的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域，不惜以犧牲特區(qū)外區(qū)域的規(guī)劃管理為代價(jià)，產(chǎn)生了特區(qū)內(nèi)和特區(qū)外“兩個(gè)深圳”的問(wèn)題，雖然過(guò)于強(qiáng)調(diào)理性的集中，而未兼顧整體的平衡，但也不失為城市規(guī)劃在正向引導(dǎo)方面的成功案例。

在負(fù)面清單方面，首先要分析城市現(xiàn)狀存在的若干重大問(wèn)題，通過(guò)規(guī)劃研究找到問(wèn)題產(chǎn)生的原因，以及未來(lái)的發(fā)展方向，提出解決問(wèn)題的方案，積極推動(dòng)規(guī)劃有效實(shí)施，逐步解決問(wèn)題，補(bǔ)足重大發(fā)展短板。同時(shí)，對(duì)于大量的既無(wú)潛力優(yōu)勢(shì)，又不存在也不可能產(chǎn)生重大問(wèn)題的一般區(qū)域、一般事項(xiàng)，可通過(guò)規(guī)劃審批制度的改革創(chuàng)新，劃定城市發(fā)展的負(fù)面清單，建立全社會(huì)的誠(chéng)信監(jiān)管體系，負(fù)面清單以外的事項(xiàng)，規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注事前備案，事后追責(zé)、改正等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、重要事項(xiàng)的管理權(quán)，建設(shè)單位可自行按規(guī)劃實(shí)施，規(guī)劃管理不再投入過(guò)多精力。

除此之外，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，規(guī)劃還應(yīng)組建信息收集、動(dòng)態(tài)跟蹤部門(mén)，既密切關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)城市和標(biāo)桿城市的最新發(fā)展動(dòng)態(tài)，也動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)本城市的發(fā)展情況，定期進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，及時(shí)調(diào)整完善規(guī)劃方案，監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施狀況，保證城市可持續(xù)健康發(fā)展。

（二）新技術(shù)與價(jià)值取向

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃是一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)性很強(qiáng)的工作，相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)來(lái)自于前人經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，工作方式類(lèi)似于老中醫(yī)診病，此類(lèi)工作的難點(diǎn)在于如何獲取和學(xué)習(xí)大量的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，只要有足夠的數(shù)據(jù)和算力，計(jì)算機(jī)就能做的比人更好。隨著國(guó)內(nèi)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、計(jì)算機(jī)算力的提升、各地成立數(shù)據(jù)管理部門(mén)和新基建的全面推動(dòng)，人工智能獲取城市經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)數(shù)據(jù)將更加方便，全面超越人類(lèi)規(guī)劃師將在短期內(nèi)成為可能。國(guó)內(nèi)吳志強(qiáng)團(tuán)隊(duì)的“城市樹(shù)”系統(tǒng)，在此方面已經(jīng)進(jìn)行了大量的成功探索，并在實(shí)踐中得到了一些應(yīng)用。

馬克思曾說(shuō)“一種科學(xué)只有在成功運(yùn)用數(shù)學(xué)時(shí)，才算達(dá)到了真正完善的地步?！贝罅恳?guī)劃學(xué)者意識(shí)到城市規(guī)劃過(guò)于注重經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題，嘗試將數(shù)學(xué)分析引入城市規(guī)劃，構(gòu)建了大量的城市規(guī)劃分析模型，但大部分分析模型是基于結(jié)論已定前提下的牽強(qiáng)附會(huì)，不具有科學(xué)價(jià)值。即便城市規(guī)劃具有運(yùn)用數(shù)學(xué)，成為科學(xué)的潛力，受限于人類(lèi)有限的理性，也不可能具有運(yùn)用數(shù)學(xué)分析全部城市問(wèn)題的能力，而人工智能的算力理論上是具有無(wú)限提升可能的，人工智能的基礎(chǔ)就是數(shù)學(xué)，理論上能夠用數(shù)學(xué)解決的問(wèn)題都可以用人工智能完成。如果城市規(guī)劃成功數(shù)學(xué)化，將進(jìn)一步加速人工智能在城市規(guī)劃領(lǐng)域的運(yùn)用。

也就是說(shuō)，不論是基于傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)、還是理性的數(shù)學(xué)分析，只要有足夠的數(shù)據(jù)和算力，人工智能都能做的更好。只是受到當(dāng)前技術(shù)水平的發(fā)展，以及行業(yè)壁壘的限制和交叉人才的缺乏，人工智能技術(shù)尚未在城市規(guī)劃中得到廣泛推廣和運(yùn)用。歷史已無(wú)數(shù)次證明科技進(jìn)步對(duì)人類(lèi)的影響，包括以人工智能、大數(shù)據(jù)為代表的新技術(shù)，以智慧燈桿、光伏道路為代表的新型建筑設(shè)施，以裝配式建筑、無(wú)聊公司多層地下隧道為代表的新型施工工藝等，都將對(duì)城市規(guī)劃引起重大影響。因此，規(guī)劃師必須重視新技術(shù)，這也是規(guī)劃教育內(nèi)部分科，統(tǒng)籌規(guī)劃師需強(qiáng)化學(xué)習(xí)的重點(diǎn)內(nèi)容。

人工智能能夠幫助人類(lèi)提升理性的能力，卻無(wú)法代替人類(lèi)在遇到倫理價(jià)值沖突時(shí)該如何做出判斷？而在日常生活中，倫理價(jià)值沖突是大量存在的，任何一項(xiàng)公共政策均需具有明確的價(jià)值取向。在各類(lèi)人文社會(huì)學(xué)科中，大量學(xué)者已從不同角度，對(duì)公平正義、倫理選擇、價(jià)值序列等進(jìn)行了大量的研究，形成了完善的理論體系。然而，脫身于工程建設(shè)領(lǐng)域的城市規(guī)劃，受傳統(tǒng)思維的影響，對(duì)倫理價(jià)值教育重視不夠。隨著人工智能技術(shù)的不斷進(jìn)步，未來(lái)大量的規(guī)劃師將從繁雜的技術(shù)工作中解脫出來(lái)，需要規(guī)劃師加強(qiáng)倫理價(jià)值理論的學(xué)習(xí)，強(qiáng)化倫理價(jià)值判斷能力和沖突處理能力，將更多的精力用于城市規(guī)劃倫理價(jià)值判斷上，保證城市社會(huì)健康發(fā)展。

（三）制度設(shè)計(jì)與評(píng)估實(shí)施

實(shí)踐證明將城市規(guī)劃的核心定位于“空間的合理安排”是不準(zhǔn)確的，是仍受到傳統(tǒng)工程技術(shù)思維限制下的城市規(guī)劃思想。當(dāng)前，城市規(guī)劃是一項(xiàng)公共政策已被廣泛接受，然而公共政策的核心是政策制定或制度設(shè)計(jì)，那么作為公共政策的城市規(guī)劃，其核心工作應(yīng)該是“基于推動(dòng)空間合理安排的制度設(shè)計(jì)”。當(dāng)然，空間布局方案仍是制度設(shè)計(jì)必不可少且獨(dú)具特色的篇章，相當(dāng)于城市規(guī)劃這一公共政策的目標(biāo)，但規(guī)劃工作的重點(diǎn)還應(yīng)包括推動(dòng)布局方案得到實(shí)施的一系列指標(biāo)、重點(diǎn)工作、保障機(jī)制、監(jiān)督考核等內(nèi)容。

受到知識(shí)教育背景的限制，現(xiàn)代中國(guó)規(guī)劃師普遍欠缺制度設(shè)計(jì)的技能。制度設(shè)計(jì)是一項(xiàng)遠(yuǎn)比空間布局方案復(fù)雜而重要的工作，當(dāng)前城市規(guī)劃暴露出的大量問(wèn)題實(shí)質(zhì)是實(shí)施問(wèn)題，解決這一問(wèn)題需要大量的規(guī)劃師進(jìn)行制度探索創(chuàng)新。筆者通過(guò)大量學(xué)習(xí)和實(shí)踐，初步探索總結(jié)了解決用地供給不平穩(wěn)問(wèn)題的用地供應(yīng)配比掛鉤制度，解決土地低效利用的地均產(chǎn)值與新增用地供給掛鉤制度和房產(chǎn)空置收稅制度，以及容積率轉(zhuǎn)移制度、人地掛鉤制度等。規(guī)劃師應(yīng)將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到制度設(shè)計(jì)上來(lái)，通過(guò)實(shí)踐不斷探索豐富各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，形成完善的規(guī)劃管理制度工具庫(kù)，保證規(guī)劃有效實(shí)施。

規(guī)劃有了合理的目標(biāo)、有了制度工具庫(kù)，更需要在實(shí)際執(zhí)行時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，避免實(shí)施走樣。理想的城市規(guī)劃應(yīng)形成類(lèi)似于計(jì)算機(jī)語(yǔ)言中的“when if”句式，輔助決策甚至借助人工智能實(shí)現(xiàn)自主規(guī)劃決策。即：當(dāng)碰到哪種情況時(shí)，可采取哪些制度方案解決。如：當(dāng)一條道路連續(xù)擁堵超過(guò)3個(gè)月，應(yīng)立即解決交通擁堵問(wèn)題，可選擇啟動(dòng)周邊道路建設(shè)、限制車(chē)輛使用措施或完善公共交通等若干解決方案，但究竟采取那個(gè)方案，需要規(guī)劃師在動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的過(guò)程中，對(duì)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估，從而選擇更加貼合實(shí)際的解決方案。

現(xiàn)代城市規(guī)劃自誕生至今已走過(guò)了一百多年的發(fā)展歷程，但中國(guó)城市規(guī)劃始終未能找到學(xué)科的內(nèi)核，規(guī)劃理論一直奉行“拿來(lái)主義”，不斷學(xué)習(xí)模仿國(guó)外理論成果，不斷從建筑學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等相關(guān)學(xué)科中引入相關(guān)理論。隨著中國(guó)本輪國(guó)土空間規(guī)劃改革的不斷深化，規(guī)劃師若不快速找到城市規(guī)劃的核心競(jìng)爭(zhēng)力，城市規(guī)劃將成為一門(mén)低門(mén)檻、誰(shuí)都可以做的行業(yè)，迫切需要全體規(guī)劃師共同努力，準(zhǔn)確找到中國(guó)城市規(guī)劃的未來(lái)發(fā)展方向，并不斷推進(jìn)規(guī)劃理論實(shí)踐的全面發(fā)展，探索形成城市規(guī)劃發(fā)展的“中國(guó)模式”。

請(qǐng)問(wèn)什么是"城市規(guī)劃編制"?

城市規(guī)劃編制是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和現(xiàn)實(shí)有沖突我國(guó)城市規(guī)劃中的一個(gè)過(guò)程。

城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和現(xiàn)實(shí)有沖突我國(guó)城市規(guī)劃編制的完整過(guò)程由六個(gè)層次組成，包括：總體規(guī)劃階段和詳細(xì)規(guī)劃階段、城市總體規(guī)劃綱要、城市總體規(guī)劃（含市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和中心區(qū)域規(guī)劃）、城市建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。

編制城市規(guī)劃的目的在于：在城市發(fā)展戰(zhàn)略和城市規(guī)劃中，所擬定的一定時(shí)期內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的發(fā)展所應(yīng)達(dá)到的目的和指標(biāo)。

擴(kuò)展資料：

提升城市規(guī)劃編制的科學(xué)性

2019年1月，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》。

趙龍表示，國(guó)土空間規(guī)劃明確把主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃相融合，同時(shí)形成一個(gè)平臺(tái)，即國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成全國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。

同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃將把國(guó)家安全戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等國(guó)家戰(zhàn)略，通過(guò)約束性指標(biāo)和管控邊界逐級(jí)落實(shí)到最終的詳細(xì)規(guī)劃等實(shí)施性規(guī)劃上，保障國(guó)家重大戰(zhàn)略落實(shí)落地。

參考資料：百度百科—城市規(guī)劃編制

參考資料：中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)—我國(guó)將建立國(guó)土空間規(guī)劃體系實(shí)施“多規(guī)合一” ..

是地方性規(guī)定嗎？與國(guó)家規(guī)劃沖突嗎？

屬于地方性法規(guī)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和現(xiàn)實(shí)有沖突，但與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是一致的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和現(xiàn)實(shí)有沖突，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和現(xiàn)實(shí)有沖突他的上位法規(guī)應(yīng)該是省里出臺(tái)的規(guī)劃管理?xiàng)l例，最上面的是城鄉(xiāng)規(guī)劃法。

新城規(guī)劃和建設(shè)當(dāng)前存在什么問(wèn)題

第一，新城新區(qū)怎樣才能實(shí)現(xiàn)以人為本？我看過(guò)很多的新城新區(qū)規(guī)劃，特別是大城市郊區(qū)的新城新區(qū)，這些新區(qū)，本來(lái)應(yīng)該更多是為進(jìn)城的中低收入人口提供新的居住空間。但現(xiàn)在無(wú)論是中小城市還是大城市，我們看到的新城新區(qū)規(guī)劃，大多都是豪華的空間安排，這個(gè)問(wèn)題恐怕值得深思。農(nóng)民大量進(jìn)城，但是新城新區(qū)提供的規(guī)劃形態(tài)，更多是為中高收入人群服務(wù)的。它是為了給富人們提供第二套、第三套住房的空間，還是解決農(nóng)民進(jìn)城所需要的與他們的中低收入，以及就業(yè)環(huán)境相吻合的空間，這是一個(gè)大問(wèn)號(hào)。

第二，新城新區(qū)如何規(guī)劃的更合理？現(xiàn)在新城新區(qū)出現(xiàn)了很強(qiáng)烈的擴(kuò)張傾向，我們要思考新區(qū)所規(guī)劃的面積，到底有沒(méi)有足夠的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)支撐。舉個(gè)例子，南方某個(gè)城市提出建設(shè)面積達(dá)800多平方公里的新區(qū)，實(shí)際開(kāi)發(fā)面積約300多平方公里，但是提出這個(gè)概念20多年了，已經(jīng)投入1千多個(gè)億，這二十年開(kāi)發(fā)了20多平方公里，意味著原來(lái)的投資造成了嚴(yán)重的浪費(fèi)。而當(dāng)?shù)剡€有多個(gè)新區(qū)，都給自己打造一個(gè)非常耀眼的光環(huán)，實(shí)際上，在新區(qū)問(wèn)題上，各新區(qū)之間已經(jīng)形成了強(qiáng)烈的投資競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。不像當(dāng)年建深圳那樣，全國(guó)各地大量的投資可以集中到那里?，F(xiàn)在各個(gè)新城新區(qū)都在招商引資，還會(huì)有多少企業(yè)到你這兒來(lái)？新城新區(qū)在規(guī)劃中安排出很大的空間，可是在全國(guó)更多同構(gòu)空間競(jìng)爭(zhēng)下，想象的招商引資目標(biāo)是很難實(shí)現(xiàn)的。在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的格局下，對(duì)新城新區(qū)規(guī)模要重新思量。如果把新城新區(qū)的面積搞小一點(diǎn)，幾平方公里，十平方公里，還有可能實(shí)現(xiàn)，幾百平方公里就會(huì)有問(wèn)題。還有一個(gè)西部省會(huì)城市，在該城和另一個(gè)中等城市之間規(guī)劃出一個(gè)500平方公里的新城。這座省城與相距近百公里的中等城市，本身的集聚和輻射功能就有限。而從全省前幾十年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、以及相關(guān)的數(shù)據(jù)看，都不支撐這五百平方公里的城市化發(fā)展，這只會(huì)造成嚴(yán)重的投資浪費(fèi)。

第三，新城新區(qū)到底以什么樣的形態(tài)出現(xiàn)？現(xiàn)在的新區(qū)有兩種類(lèi)型，一種是工業(yè)新區(qū)，以工業(yè)發(fā)展和擴(kuò)大為支撐，另一種是以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為支撐，但兩個(gè)功能經(jīng)常疊加在一起，就會(huì)產(chǎn)生預(yù)想不到的結(jié)果。工業(yè)新區(qū)一定是大量工業(yè)集中，吸引大量外來(lái)勞動(dòng)力集中，這種新區(qū)可能會(huì)為政府創(chuàng)造一定的稅收，但往往政府前期投入過(guò)大，產(chǎn)生的預(yù)期稅收不可能抵補(bǔ)投入，只能依賴房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)來(lái)補(bǔ)償。兩種功能疊加在一起的時(shí)候就出現(xiàn)了問(wèn)題。要想把房子賣(mài)好價(jià)錢(qián)，一定會(huì)把新區(qū)居住的空間設(shè)計(jì)搞得比較高檔，但這和一大批低收入人群組合在一起的時(shí)候，兩個(gè)功能就出現(xiàn)沖突，在這里工作生活的人買(mǎi)不起房，買(mǎi)得起的人又不愿入住這類(lèi)小區(qū)，結(jié)果使新區(qū)的發(fā)展，走向一種畸形狀態(tài)。

新城新區(qū)是在原有老城區(qū)沒(méi)有辦法滿足新來(lái)人口和老居民的生活改善需求時(shí)出現(xiàn)的。因此在新城新區(qū)建設(shè)中更多要注重的是服務(wù)業(yè)的發(fā)展，這就與一些地方現(xiàn)在設(shè)計(jì)的新區(qū)房地產(chǎn)發(fā)展模式?jīng)_突。因?yàn)榉康禺a(chǎn)發(fā)展模式大多是大尺度、大生態(tài)的空間，帶來(lái)服務(wù)業(yè)發(fā)展成本過(guò)高。服務(wù)業(yè)進(jìn)不來(lái)，這個(gè)新區(qū)就可能變成死城。除了星期六星期天有人住，其他時(shí)間都閑置。

第四，新城新區(qū)建設(shè)可以解決舊城改造問(wèn)題嗎？我們?nèi)ズ芏喑鞘姓{(diào)查，發(fā)現(xiàn)新城新區(qū)建設(shè)無(wú)法解決老城改造的問(wèn)題。老城的人不愿意遷到新區(qū)或者只在新區(qū)買(mǎi)房子而不去那兒住，因?yàn)槔铣堑纳罘浅７奖?，離就業(yè)地近，物價(jià)、整個(gè)服務(wù)業(yè)的成本也比較低。老城區(qū)的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)是新區(qū)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的數(shù)倍。居民在老城盡管居住、生態(tài)狀態(tài)等等水平不高，但老城能夠滿足最廉價(jià)的就業(yè)和生活，而且方便，就使居民由老城向新城搬遷的良好愿望落空。最近幾年，一些政府當(dāng)局為了把老城區(qū)居民趕入新城新區(qū)，甚至出現(xiàn)了大面積拆舊城，以“毀巢趕鳥(niǎo)”的荒唐舉措。

第五，新城新區(qū)以什么樣的形式在空間上擴(kuò)展？很多人特別忌諱攤大餅的發(fā)展模式，攤的意思就是人口密度低、粗放，造成城市空間資源的浪費(fèi)。可是很多城市管理者認(rèn)為既然要避免攤，就以衛(wèi)星城的方式，在城市不同的方向，建立幾個(gè)不同的功能組團(tuán)。這種新區(qū)雖然避免了攤的浪費(fèi)，可是新的問(wèn)題就又出來(lái)了。其實(shí)城市沿著邊界向外擴(kuò)張的成本最低，因?yàn)樗幕A(chǔ)設(shè)施和老城的基礎(chǔ)設(shè)施是相聯(lián)的，相連就會(huì)導(dǎo)致服務(wù)業(yè)的自然蔓延，就不用重新建立線路，也不需要大規(guī)模的拆遷。但如果在遠(yuǎn)離老城的地方建一個(gè)新區(qū)，或者通過(guò)組團(tuán)的方式建立一個(gè)新區(qū)，就違背了城市發(fā)展最基本的規(guī)律。一旦城市不是自然成長(zhǎng)出來(lái)的，是按少數(shù)人的設(shè)計(jì)建出來(lái)的，而且是在遠(yuǎn)離老城的地方建出來(lái)，勢(shì)必要大規(guī)模拆遷，大規(guī)模加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施供給，就在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的成本上再增加服務(wù)業(yè)的成本。所以在這種狀態(tài)下建立的新區(qū)，它的成本很高，活力會(huì)大大下降。同時(shí)極容易更大范圍造成居住地與就業(yè)的分離，制造新的交通壓力。

第六，新城新區(qū)一定要調(diào)整行政區(qū)劃嗎？例如陜西的西咸新區(qū)，原來(lái)是西安咸陽(yáng)的一部分，咸陽(yáng)和西安都有動(dòng)力去開(kāi)發(fā)，使兩個(gè)城市在發(fā)展過(guò)程中自然連為一體。但當(dāng)?shù)貫榱吮苊鈹偞箫灒⒘霜?dú)立的新區(qū)，設(shè)立了新的政府機(jī)構(gòu)，反而把兩個(gè)政府的積極性都降到零，新區(qū)很難在發(fā)展中得到原來(lái)兩個(gè)城市政府的有效支持。

城市發(fā)展規(guī)律最基本一條，城市是在自然的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下生長(zhǎng)出來(lái)的，是沿著原來(lái)的城市居民區(qū)或生產(chǎn)服務(wù)區(qū)自然向外延伸的，很少是被規(guī)劃出來(lái)的。只有在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我們才會(huì)動(dòng)用行政的方式來(lái)主導(dǎo)資源，靠主觀意志來(lái)推動(dòng)一個(gè)個(gè)新城新區(qū)建設(shè)。絕大部分新城新區(qū)如果在主觀意志下，在行政主導(dǎo)下擴(kuò)張，只有一種趨勢(shì)，必然導(dǎo)致出現(xiàn)“鬼城”。再就是城市要在減少行政成本上下功夫，而不是通過(guò)建新區(qū)去盲目地?cái)U(kuò)大城市等級(jí)。